养老事业关乎国计民生和社会长治久安。如何通过供给最基本、最广泛、最高效的养老服务以满足不同层次老年人的多元需求，通过何种方式供给养老服务以增强广大老年人的获得感、幸福感、安全感，从而助推共同富裕的实现，是养老保障体系建设及养老服务高质量发展需要回答的关键问题。

西安市推动养老服务高质量发展的主要经验

以推动养老服务高质量发展为目标，完善配套政策体系。近年来，西安市高度重视养老服务工作，先后制定并出台了《西安市养老服务促进条例》《西安市推进养老服务高质量发展行动方案》《西安市养老机构星级评定实施细则》等一系列政策措施，推动形成“党委领导、政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局，为养老服务发展提供了有力支撑。

以多层级服务体系建设为手段，优化养老服务供给。西安市通过打造“15分钟城市养老圈”“时间银行”“智慧养老”等20多项措施，破解城市养老“一床难求”等突出问题，居家养老服务改革试点实现市域全覆盖，为构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系奠定了基础。

以全面提升养老服务质量为重点，不断加强要素投入。率先在全省开展养老机构星级评定工作，不断提升养老服务质量；推行全市统一的老年人能力综合评估体系，制定发布《老年人能力综合评估规范》地方标准，划定了养老服务“基准线”。鼓励社会力量投入养老服务业，加大老年人助餐扶持力度。同时，大力发展老年护理服务，鼓励基层医疗卫生机构开设康复、护理、安宁疗护床位，护理床位占比34%。

制约西安市养老服务高质量发展的现实问题

市场体系有待健全。一是养老服务制度设计和政策体系仍不完善，基本养老服务清单、长期照护险、农村养老服务等制度尚未建立健全，三级养老服务设施体系未正式形成。二是市级层面缺少明确的产业布局，优质养老服务有效供给不足，养老机构普遍实力不强、品牌化效应不明显。三是传统养老观念亟需转变，尊老敬老爱老的社会氛围还需进一步营造。

要素保障亟需完善。一是养老机构用地预留空间不够科学且大多位于城市边缘地区，因未办理不动产登记、土地规划等造成养老机构未通过消防审验的问题仍需进一步解决。二是基本养老服务经费保障机制不健全，没有建立稳定的投入机制，与基本养老服务体系建设需求不相适应。三是对养老服务人才的培养、使用、评价和激励制度有待健全，养老机构普遍存在收入待遇低、劳动强度高、专业人才短缺的问题。

服务有效供给不足。一是公办养老机构较少，兜底性养老服务供给不足。二是优质养老机构“一床难求”与部分养老机构床位空置现象并存，多层次供给结构不合理。三是社区养老设施配建短板明显，部分社区养老设施可持续运营能力不强，社会力量参与居家社区养老服务热情不高。

推动养老服务高质量发展的具体方向

第一，资源整合、结构优化，持续深化养老服务供给侧需求侧改革。解决养老服务医养护发展不充分问题，重点是进行养老服务资源整合集聚，深化养老服务供给侧与需求侧改革，实现养老服务全面均衡发展。首先，推进养老服务设施高标准建设，健全基本养老服务体系。一方面，以预防为主，护理为辅，提供健康保健服务，引导护理服务向预防保健转变。另一方面，以社区服务为主，居家上门为辅，立足老年人康养需求，拓展日间照料、短期托养、居家上门等服务功能。此外，在全市范围内加快配备生活服务、保健康复、文体娱乐、安全消防等相关养老服务设施设备，完善紧急援助、日间照料、入户服务、保健康复、法律维权、精神慰藉、文体娱乐等多种功能性服务。其次，聚焦民生关切，满足个性化养老服务需求。细分老年人的养老需求，根据老年人的身体状态、家庭条件、照护需求等客观实际，科学合理安排各项服务，提高服务的精准度。

第二，理念统合、方式转变，加快养老服务理念渐进式变革。首先，立足人本理念，明确“健康增龄”的服务理念。养老机构定位由老年人的“退休收容所”转变为“退休规划站”，帮助老年人退休后社会化角色再建立，将养老的决策权还给老人。其次，构建老年友好型的混龄和代际照料康养社区，变被动养老为主动养老。最后，要深入挖掘孝道文化的时代价值，增进社会公众对“孝老爱亲”的理念认同，在全社会营造浓厚的孝老、敬老、养老氛围。

第三，服务耦合、主体联动，打造医养康宁护相融合的一站式服务。完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，要进一步在横向上实现医养康宁护服务的功能整合和网络耦合，打造医、养、康、宁相融合的一站式连续性服务，在纵向上积极引导资源配置向社区和居家层面倾斜和下沉，增强养老服务可及性与生产持续性。首先，居家养老要重“养”，为居家养老整合生活服务资源，对失能、残疾、高龄、慢性病老人提供多种上门服务，使其足不出户也能享受到高品质的养老服务。其次，社区养老要重“医”，充分利用社区卫生机构、基层卫生院等资源，完善社区医疗服务，在疾病预防、小病治疗、体检等方面为老年人提供优质医疗服务。最后，全面开展“医养护”服务，发挥养老机构的专业性优势，不断丰富现有养老机构服务功能，推动养老机构进社区、进家庭，提供餐饮、洗浴、康复、护理等嵌入式养老服务，充分发挥出专业机构的最大效能。

第四，行动契合、多元协同，加强复合型养老队伍一体化培养。首先，支持高校和中职院校开设养老相关专业，积极推动订单式培养，全方位完善从业人员培训培养体系，着力提升该群体的社会地位和福利待遇，增强行业吸引力；培育和引进经验丰富的经营管理人才，注重发挥志愿服务的作用，加大对志愿者的引导激励。其次，搭建一体化的人才培养合作平台，在专业建设、人才培养、师资培训等方面展开联动合作；探索打造“学历教育+职业培训+继续教育+实训基地”四位一体的养老人才培养体系；建立专业教学标准，开发优质课程资源，加强师资队伍建设；不断推进养老服务行业与养老服务教育的专业共建、人才共育、成果共享，丰富合作办学与联合培养模式，推进养老服务高层次人才教育培养。最后，加强引导，营造孝亲敬老社会氛围。在市级层面组织开展全市养老服务先进个人、先进单位等评选表彰，广泛宣传养老服务典型案例和先进事迹，提升机构养老、社区居家养老成效知晓度，营造社会公众关心、支持养老的氛围；支持打造养老服务成果展厅，将老年产品、养老服务工程等展示给养老服务投资企业、老年人及其家属，增强企业投资、老年人及家属参与的动力，为养老服务高质量发展“活血”。

第五，产业聚合、业态创新，推进“养老+”全产业链生态化布局。在培育市场主体方面，要进一步发挥市场主导作用，积极推进公办养老机构品质提升，着力优化公建民营等运作模式的管理机制，逐步形成以社会力量为主体的多元化养老服务格局；培育壮大市域高端医养、旅养、康养机构，推动养老服务新技术、新产品、新业态推陈出新。在创新融资方式方面，要构建商业养老项目“募、投、管、退”的良性循环。推进“养老＋物业”“养老＋社区医疗”“养老＋家装”等多元化联动发展，以轻资产配置谋求跨界合作；鼓励合格的资管、养老金和保险公司开发“适老化”产品，满足多元化的养老金融需求。

第六，数字融合、数智驱动，链接数字技术赋活养老新动能。首先，以智能产品满足多样化智慧养老需求。通过应用居家可穿戴、便携式养老监测设备，实现养老照护多模态行为监测、跌倒防护、高精度定位等关键技术的成果转化，实现老人身体健康精准管理。其次，以技术赋能增强养老服务供给能力。完善养老基础数据库，加强对健康养老数据的共享应用，提升老年人行为画像、行为监测、安全监控等数据分析能力，以智慧化的信息技术支撑能力提升政府养老服务治理能力、智慧养老服务能力、养老服务机构监管能力。最后，以数智驱动助力管理服务提质增效。依托平台数据优势，实现各类养老资源、养老数据有效融合，实现数据共享，搭建老人、养老机构、社区机构、政府监管部门、外部服务资源等服务桥梁，通过数据资源有效利用，实现资源优化配置，降低管理成本、时间成本，为本区域养老政策制定完善及管理决策提供数据支撑和科学依据。

（作者系西北大学公共管理学院副院长、翟绍果教授）

来源：西安发布